Версия для печати
Хат жолдауУважаемые участники конференции позвольте проинформировать вас о развитии и продвижении административного судопроизводства в Кыргызской Республике.
В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (статья 93) - судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного, административного и иных форм судопроизводства.
Гражданский процессуальный кодекс Киргизской ССР (от 30 июля 1964 года), действовавший до 29 декабря 1999 года, предусматривал следующую категорию дел, возникающую из административно-правовых отношений:
1) по жалобам на неправильности в списках избирателей;
2) по жалобам в связи с наложением административных взысканий; дела по жалобам на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан, отнесенные законом к компетенции судов;
3) о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию.
Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики (введен в действие Законом КР от 29 декабря 1999 года N 147) изначально содержал в себе три самостоятельных главы 26, 27 и 28 регулирующих вопросы судопроизводства:
1) по заявлениям об оспаривании постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
2) по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц;
3) по делам об оспаривании гражданами, юридическими лицами, прокурорами нормативных правовых актов соответственно.
Дела указанной категории рассматривались соответствующими районными судами.
Законом Кыргызской Республики от 25 июля 2008 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» законодатель объединил все три указанных главы в одну Главу 26 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики «Особенности гражданского судопроизводства по административным делам».
Законодательно был закреплен самостоятельный вид судебного дела - административное дело и ему дано определение в соответствии с которым, это дело:
- вытекающее из административных (не гражданских) правоотношений;
- сторонами которого являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, а также граждане и юридические лица.
С 2004 года рассмотрение административных дел по подсудности передано межрайонным судам.
В порядке судопроизводства по административным делам суды рассматривают:
1) заявления о признании недействительными полностью или в части постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
2) заявления о признании недействительными полностью или в части ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц;
3) заявления о признании недействительными полностью или в части нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц;
4) заявления об оспаривании действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Производство по административным делам осуществляется судами по общим правилам гражданского судопроизводства с особенностями, установленными указанной главой, так как рассмотрение административных дел отличается от гражданских дел не только более сжатыми сроками рассмотрения и обжалования, но и существенными процессуальными отличиями. К примеру, в части обязанности доказывания. Так если в гражданском процессе лица, участвующие в деле, должны доказать те обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований и возражений, то в административном судопроизводстве обязанность доказывания законности и обоснованности акта, действия (бездействия), обжалуемого в суде, возлагается на административный орган.
Одним из существенных новшеств Кодекса 1999 года явилось предоставление права гражданам обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными полностью или в части нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, считающих, что принятым нормативным правовым актом нарушаются права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Кыргызской Республики и другими законами.
Но при этом, статья 45 ГПК Кыргызской Республики, определяющая, что прокурор вступает в процесс по делам лиц, участвующих в деле об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц не подверглась изменению. То есть, до настоящего момента, законодателем предусмотрено, что рассмотрение указанной категории дел следует проводить с обязательным участием прокурора. Однако, как показывает судебная практика, в связи с тем обстоятельством, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, работники прокуратуры избирательно решают вопросы участия либо неучастия при разбирательстве данных дел в суде.
Как показывает судебная статистика - число рассматриваемых судами административных дел увеличивается год от года. Если сравнивать количество административных дел рассмотренных судами в 2012 году, то по показателям 2014 года общее количество рассматриваемых судами административных дел возросло примерно на треть.
С учетом значимости административного судопроизводства, в целях обеспечения административного процесса должным правовым регулированием, в судейском сообществе обсуждался вопрос необходимости отдельного Административного процессуального кодекса, так как, несмотря на то обстоятельство, что ГПК Кыргызской Республики регулирует административный процесс отдельной главой, он не обладает самостоятельным правовым регулированием в полном объеме.
В связи с тем, что законодательство должно отвечать по форме и содержанию общественным потребностям, научным подходам и практическому опыту, соответствовать международно-правовым стандартам, в целях дальнейшего реформирования судебной системы, предполагающей обновление, в том числе и административного процессуального законодательства, Указом Президента Кыргызской Республики от 17 января 2012 года была образована Комиссия по выработке согласованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики.
Комиссия провела большую работу с вовлечением широкого круга представителей гражданского общества, независимых экспертов и международных организаций и представила рекомендации по наиболее актуальным вопросам и проблемам судоустройства и судопроизводства, содержащие анализ и конкретные предложения по ряду приоритетных направлений судебной реформы на ближайшую перспективу.
Так, в области судоустройства Комиссия рекомендовала:
- внедрить на первом этапе специализацию судей и коллегий по административным делам.
- создать в долгосрочной перспективе административные суды.
В области совершенствования административного законодательства и судопроизводства, по мнению Комиссии, необходимо:
- разработать Концепцию развития административного права;
- разработать и ввести в действие Административный процессуальный кодекс, исключив из гражданского процессуального законодательства нормы о порядке рассмотрения административных дел;
- создать специализированные административные суды (на начальном этапе ввести специализацию судей в межрайонных судах по рассмотрению административных дел);
- вывести из подсудности административных судов и передать в подсудность районных судов (судьям по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, соответствующих коллегий судов апелляционной инстанции) рассмотрение дел об обжаловании постановлений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, уполномоченных применять меры административного взыскания по делам об административных правонарушениях;
- на базе действующего законодательства, регулирующего вопросы об административной ответственности разработать отдельные друг от друга нормативные правовые акты, содержащие нормы материального и процессуального права;
- разработать новый закон об административных процедурах, определяющий единые принципы деятельности административных органов, унифицированные административные процедуры, содержащий обязательность соблюдения досудебной процедуры обжалования действий, бездействий и актов административных органов.
В связи с вышеуказанными рекомендациями, в настоящее время рабочей группой подготовлен проект Административного процессуального кодекса Кыргызской Республики, устанавливающий порядок судопроизводства по спорам, вытекающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде.
В качестве основополагающих принципов административного судопроизводства кодексом предусмотрены такие принципы как – принцип равенства всех перед законом и судом; - принцип объективного расследования, когда обязанность доказывания законности и обоснованности акта, действия, бездействия обжалуемого в суде, возлагается на административный орган и его должностное лицо; - принцип независимости судей, при чем проектом предлагается законодательно закрепить, что митинги, пикеты и другие действия на расстоянии ближе 100 метров до здания суда или в суде, которыми преследуется цель оказать воздействие на судью или суд, считаются вмешательством в деятельность судьи или суда и влекут установленную законом ответственность.
Определяя подведомственность административных дел, проект кодекса предусмотрел, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются административные дела:
1) о признании недействительным полностью или в части административного акта;
2) об обязывании административного органа не принимать административный акт, обременяющий истца, или не совершать иного действия административным органом;
3) об обязывании административного органа совершить определенные действия;
4) о признании недействительным полностью или в части подзаконного нормативного правового акта административного органа, за исключением дел, рассмотрение которых отнесено к исключительной компетенции Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики;
5) о признании незаконным действия (бездействия) административного органа.
При этом, проект кодекса четко предусмотрел, что в порядке административного судопроизводства не рассматриваются дела о признании недействительными постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (о проступках).
Проект кодекса находится на стадии обсуждения и принятия, надеемся, в скором будущем будет принят Административный процессуальный кодекс, который станет новой вехой в истории становления административного процесса в Кыргызской Республике.
Говоря о публично-правовых спорах нельзя не отметить и закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах», который также устанавливает процедуры, способствующие совершенствованию организации управленческой деятельности административных органов и защите личных, общественных и государственных интересов. Закон принят 1 марта 2004 года, однако к сожалению, в силу объективных и субъективных причин не получил своего широкого распространения и применения, в отличие от Закона Кыргызской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 4 мая 2007 года. В качестве причин, в силу которых данный закон бездействует, эксперты называют не встроенность закона в правовую систему республики, сложность в понимании для отечественного правоприменителя, а также то обстоятельство, что в законе четко не отражены принципы административного производства (принцип объективного расследования и др.).
Для того, чтобы урегулировать публично-правовые споры в судебном порядке необходим Административный процессуальный кодекс, тогда как для урегулирования данной категории споров до суда (досудебный порядок), необходим закон, определяющий административные процедуры. Причем, в последнее время мнения экспертов все более склоняются к обязательности досудебного разрешения публичного спора в самом административном органе, так как в суде рассматриваются вопросы лишь соответствия законодательству, тогда как административный орган рассматривает также вопросы и целесообразности оспариваемого акта, действия, бездействия.
Отраслевые законы и кодексы, где в той или иной мере отражены указанные процедуры, предусматривают разный порядок разрешения споров, не только по самому процессу рассмотрения, но и по срокам, доступу к информации, порядку обжалования и информированию сторон. К примеру, Налоговым кодексом Кыргызской Республике при обжаловании налогоплательщиком решения органов налоговой службы о начислении налоговых платежей предусмотрен обязательный досудебный порядок рассмотрений таких решений в апелляционной комиссии центрального государственного органа налоговой службы. При несогласии налогоплательщика с решением уполномоченного налогового органа по поданной жалобе, он вправе обжаловать это решение в судебном порядке. Было бы логично предположить, что при обжаловании требования таможенного органа об уплате таможенных платежей и пени должен быть аналогичный порядок досудебного обжалования в уполномоченный таможенный орган. Однако, несмотря на то обстоятельство, что действующий Таможенный кодекс КР не предусматривает альтернативного порядка, в соответствии с которым, лицо по своему усмотрению определяет обращаться ли ему с жалобой сразу в суд либо через апелляцию в таможенные органы обращаться в суд, кодекс не содержит и четкого нормативного урегулирования обязательности досудебного рассмотрения данной категории дел. В целях унификации и разработки единого подхода, единых процедур для разрешения публичных споров самим административным органом назрела необходимость разработки закона об административных процедурах, призванного исправить все указанные замечания.
В связи с чем, в настоящее время разработан проект закона «Об основах административной деятельности административных процедурах», находящийся в Парламенте на стадии принятия и в качестве основного отличия этого закона от его предшественника можно назвать введение обязательного досудебного порядка обжалования всех административных актов. Данный законопроект призван повысить эффективность работы как внутри административных органов, так и во внешних взаимоотношениях, а также в какой - то степени дисциплинировать государственных чиновников в отношениях с гражданами и организациями, заставив их работать по единым и ясным процедурам. В целях недопущения вопросов по применению норм закона (к примеру, в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" в иерархии нормативных правовых актов по степени юридической силы кодекс имеет более высокую силу, нежели закон) базовый закон содержит указание о том, что положения других законов применяются в случае не урегулирования этих вопросов законом. Возможно в будущем, мы придем к необходимости исключения из всех отраслевых кодексов положений о досудебном разрешении споров и рассмотрение этих споров строго по правилам закона об административных процедурах.
В заключение разрешите поблагодарить организаторов и участников конференции за настоящее мероприятие, поскольку оно позволяет не только выявлять проблемы правоприменительной практики, но и обсуждать новеллы законодательства наших стран, что, безусловно, ведет к взаимному обогащению.
Судья
Верховного Суда
Кыргызской Республики Д.С. Боронбаева
