Обязательное предварительное производство: аргументы за и против. Ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан А.Б.Габбасов

Введение и постановка проблемы

I.          Аргументы «против»

А.      «Затягивание» производства

Б.       Безрезультативность, «круговая порука»

II.        Аргументы «за»

А.      Продление или ускорение производства?

Б.       Безрезультативность или результативность?

В.       Самоконтроль администрации.

Г.       Примирительная роль предварительного производства.

Д.       Больший объем проверки административных актов.

Е.       Уменьшение нагрузки на судей.

Ж.      Соответствие Конституции РК.

Выводы

Введение и постановка проблемы

Верховным судом Казахстана неоднократно инициировались законодательные поправки в части введения обязательности досудебного обжалования решений, действий или бездействий государственных органов и его должностных лиц. Если действующий ГПК предусматривает, что предварительное обращение в вышестоящие органы не является обязательным условием для предъявления заявления в суд (статья 278), находящаяся, в настоящее время, на рассмотрение Парламента новая редакция ГПК предусматривает обязательность предварительного производства в случаях, предусмотренных в законодательных актах, т.е. делается отсылка на отраслевые законы. Таким образом, несмотря на неоднократные попытки, внедрение общего правила об обязательности предварительного производства не достигла успеха.

Ради справедливости следует отметить, что интерес к альтернативным способам разрешения споров и конфликтов актуализируется на высоком политическом уровне[1]. Данный вектор правовой политики проявляется во всех видах судопроизводства. Вместе с тем, если для гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права внедрение в том или ином виде досудебного урегулирования конфликтов в последнее время является нарастающей тенденцией, то правовое регулирование досудебного обжалования административных актов существенно не изменилось с Советского времени.

Здесь следует задаться вопросом: почему закрепление обязательности досудебного обжалования административных актов встречает столь сильное сопротивление? Рассмотрим более подробно аргументы против внедрения обязательного предварительного производства, а также позитивные правовые последствия от такового.

I.          Аргументы «против»

А.   «Затягивание» производства.

Б.    Безрезультативность, «круговая порука».

В настоящее время, как правило, административное обжалование связывается с такими негативными оценками, как «затягивающееся» решение дела, предвзятость и необъективность принятия решения по жалобе. Зачастую термин «административное обжалование» заменяется на «ведомственное обжалование», в котором слово «ведомственное» ассоциируется с «круговой порукой». Это происходит на фоне абсолютизации судебной формы защиты публичных прав граждан и организаций, как в законодательстве, так и в правовом сознании людей.         

Следует задаться вопросом: свойственны ли данные отрицательные характеристики институту досудебного обжалования «по природе»? Или это следствие заблуждений, проявления нерегламентирования или неверного регулирования процедур административного обжалования в законодательстве, а также отсутствия широкой просветительской деятельности по правовому разъяснению положительных аргументов данного института, как среди юристов, так и населения?

Попытаемся акцентировать внимание на правовых аргументах за досудебное обжалование административных актов и необходимых мер, которые могут их обеспечить.   

II.           Аргументы за обязательное предварительно производство

А.      Продление или ускорение производства?

Безусловно, досудебное обжалование требует определенного времени. Общий срок рассмотрения жалобы – тридцать календарных дней – может быть продлен еще на тридцать календарных дней в случаях, когда необходимо проведение дополнительного изучения или проверки (статья 8 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Вместе с тем, если административная жалоба будет результативной, то частное лицо избежит судебного процесса. Более того, исполнение судебного решения может быть существенно затянуто государственным органом, так как признав решение государственного органа, органа местного самоуправления незаконным, суд не вправе указывать в судебном акте содержание того решения, которое государственный орган, орган местного самоуправления должен принять в возникшем публично-правовом отношении (пункт 28 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан»). Соответственно, заинтересованное лицо ждет исполнения данного судебного акта, как правило, путем принятия нового административного акта. В порядке же административного обжалования у вышестоящего государственного органа или должностного лица данные полномочия имеются. Процедура административного обжалования оперативнее, чем судебное рассмотрение дела. Таким образом, избежание судопроизводства посредством административного обжалования открывает правовые возможности для существенного ускорения производства.        

Б. Безрезультативность или результативность досудебного обжалования?

Как ранее нами отмечалось, большинство административных жалоб не удовлетворяются. Здесь следует сегментировать неудовлетворенные жалобы на две группы. Во-первых, определенное количество жалоб являются действительно необоснованными, и государственные органы при вынесении обжалуемых административных актов действовали в полном соответствии с действующим законодательством и критериями целесообразности. Соответственно, данные жалобы в действительности является результативными, поскольку в результате удовлетворения указанным в решении вышестоящего органа обоснованием граждане не обращаются в суд. Так, в Германии только 20% подателей неуспешного возражения (жалобы) обращаются в суд[2].

Вторая группа неудовлетворенных жалоб действительно является проявлением неразвитости законодательства в данной сфере, «корпоративности» и предвзятости при вынесении решений. Распространена неформальная административная практика предварительного согласования выносимого решения с вышестоящими структурами. На наш взгляд, проблема «круговой поруки» явилась следствием возможности административного обжалования только в рамках бюрократической иерархии, т.е. к вышестоящему государственному органу или должностному лицу, которые, как правило, принимают решение единолично, внутри администрации. Повышение объективности и доверия населения к административному обжалованию возможно путем создания апелляционных комиссий, которые формируются на паритетных началах с участием общественности, экспертов и чиновников. Данные комиссии должны быть независимы от непосредственной государственной администрации и уполномочены на вынесение самостоятельно решений по результатам рассмотрения административных жалоб. Возможно и образование данных комиссий исключительно из представителей общественности. В данном случае решения комиссий об отказе в удовлетворении жалоб должны быть окончательными, а при удовлетворении жалоб иметь рекомендательный характер и направляться для рассмотрения уполномоченному государственному органу. Внедрение таких механизмов формирования органов по рассмотрению административных жалоб обеспечит повышение объективности и непредвзятости решения дел, рост доверия населения к рассматриваемому институту.     

Также следует отметить не регламентированность казахстанским законодательством непосредственно процедур рассмотрения жалоб. На наш взгляд, следует закрепить обязательность слушания по делу[3], так как налицо конфликт интересов между жалобщиком и государственным органом. Кроме того, именно на стадии административного обжалования гражданин впервые может быть выслушанным по делу, соответственно, привести собственные доводы и обстоятельства, которые были неизвестны при вынесении первоначального административного акта.    

 Таким образом, детальная процедурная разработка административного обжалования, внедрение общественных начал в структуры, уполномоченные рассматривать жалобы, безусловно, повысят как уровень правового доверия к данному институту, так и его результативность. Формирование апелляционных комиссий с отделением их от активной администрации и законодательным регламентированием процедур рассмотрения дел может свидетельствовать о формировании так называемых «квазисудебных» органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти. 

В.       Самоконтроль администрации.

Институт административного обжалования имеет позитивное значение не только для частных лиц, подающих жалобы, но и для самой государственной администрации. Путем подачи жалобы государственный орган информируется о возможных ошибках и недостатках своей работы, а разрешая административные жалобы, вышестоящий государственный орган еще раз проверяет соответствие деятельности нижестоящих структур законодательству и устоявшейся административной практике, тем самым реализуя функцию правового и административного контроля.    

Г. Примирительная роль административного обжалования.

Административное правосудие не всегда разрешает спор, а лишь пресекает его, определяет победителя и проигравшего, не исчерпывая конфликт по сути. Если же государственная администрация сама устраняет собственные ошибки, признавая недочеты в своей работе, или заявитель соглашается с правовыми доводами государственного органа, то принятое решение является не результатом спора, которое вынесло третье лицо – арбитр, а следствием диалога, совместного поиска взаимоприемлемого решения на основе правовых предписаний. Гибкость досудебного обжалования особенно актуальна в случаях оспаривания не принципиально административного акта в целом, а лишь в части корректировки его отдельных аспектов, например, изменение сроков его действия или снижение назначенных к выплате денежных сумм и т.д. Уровень признания и добровольного исполнения принятого посредством административного обжалования акта будет существенно выше, чем судебного решения. Следовательно, досудебное обжалование способствует внедрению духа партнерства между гражданами и государственными органами, при котором в одном случае – администрация учитывает интересы частного лица, а в другом – гражданин подтверждает свое мнение о справедливости и профессионализме администрации.     

Д.       Больший объем проверки при административных актов.

Наверное, главным аргументом досудебного обжалования административных актов является объем проверки. Исходя из принципа разделения государственной власти, судебная власть не может вмешиваться в предметы деятельности органов исполнительной власти. Суды правомочны осуществлять только правовой контроль за решениями, действиями или бездействиями государственной администрации. Соответственно, административные акты в судебном порядке могут быть отменены только по причине неправомерности. В соответствии с пунктом 27 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, совершенного должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия), если существо принятого решения, совершенного действия (бездействия) вытекает из предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего.

В административном же порядке административный акт может быть проверен не только на предмет законности, но и целесообразности при принятии решения по усмотрению, в том числе по общественно-социальным критериям. Таким образом, досудебное обжалование представляет более широкие границы для правовой зашиты интересов частных лиц. Обращаясь непосредственно в суд, гражданин существенно ограничивает свои возможности по отмене или изменению административного акта.  

Е.       Уменьшение нагрузки на судей.

Несмотря на наличие большого количество содержательных аргументов правового характера необходимости развития досудебного обжалования административных актов, наиболее часто упоминаемым доводом в политических кругах, научной литературе и среди юристов-практиков является все-таки снижение нагрузки на судей. Его использование характерно, прежде всего, в качестве обоснования необходимости введения обязательности досудебного обжалования. Действительно, например, в субъектах ФРГ, где законодатель устранил производство по возражению, иски в административные суды удвоились[4]. Вместе с тем, следует учитывать, что данный аргумент является в большей мере политико-экономическим, а не правовым[5], так как достаточность количества судей или их нехватка зависит от возможностей государственного бюджета, а не справедливости правовых механизмов защиты частного лица.     

Ж.    Соответствие Конституции РК

Правовые системы ряда стран предусматривают обязательность административного обжалования (Германия, Латвия), а другие страны оставляют данный вопрос на усмотрение лица (Азербайджан, Армения, Болгария).

Соответствует ли Конституции РК введение обязательного предварительного производства. Пункт 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод, а согласно пункту 2 статьи 76 судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. Схожие нормы содержат Основные законы многих стран. Так, статья 55 Конституции Украины устанавливает, что каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

Данная норма была предметом конституционного производства. В решении Конституционного суда Украины от 25 ноября 1997 года № 6 (дело гражданки Дзюбы Г.П. о праве на обжалование в суде неправомерных действий должностных лиц) указывается, что жалобы подлежат непосредственному рассмотрению в судах, независимо от того, что принятым ранее законом мог быть установлен иной порядок их рассмотрения (обжалование в орган, должностному лицу высшего уровня по отношению к тому органу и должностному лицу, которое приняло решение, совершило действие или допустило бездействие). При этом подача жалобы в орган, должностному лицу высшего уровня не препятствует обжалованию этих решений, действий или бездействий в суд.

Вышеотмеченные нормы казахстанского Основного закона не являлись предметом конституционного производства. Однако, на наш взгляд, конституционное право на судебную защиту не является абсолютным и не предполагает невозможность установления в законодательстве обязательной стадии досудебного урегулирования, так как, в конечном счете, не препятствует обжалованию этих решений, действий или бездействий государственных органов в суд[6]. Решение государственного органа по результатам рассмотрения жалобы будет окончательным только в том случае, если гражданин самостоятельно откажется от обжалования его в суде в срок и в порядке, гарантированные процессуальными нормами Гражданского процессуального кодекса РК.

Таким образом, обязательность или альтернативность предварительного производства является выбором законодателя. Аргументы, которые нами указывались, – «ускорение производства», «результативность», «самоконтроль администрации», «примирительная роль», «больший объем проверки», а также «уменьшение нагрузки на судей», – безусловно, свидетельствуют о необходимости развития данного института посредством законодательного регламентирования эффективных процедур, а также правовой пропаганды ее широкого использования в правоприменительной практике.

Вместе с тем, увеличившиеся количество судебных исков после отмены обязательности досудебного обжалования свидетельствует, прежде всего, не о необходимости возвращения данной процедуры в императивном виде, а о том, что правовые и организационные возможности совершенствования процедуры досудебного обжалования административных актов еще далеко не исчерпаны.

Выводы

Соглашаясь с имеющейся правовой ситуацией в Казахстане в части предварительного производства, можно сделать вывод о наличии достаточных правовых доводов в пользу сочетания и взаимного обогащения обеих форм правовой защиты: административной и судебной, которые не исключают друг друга, а дополняют. В этом отношении ценность предварительного производства заключается в дополнительном преимуществе – приближение администрации к гражданам, обеспечение более целесообразного решения по некоторым делам, повышение уровня заинтересованности и участия граждан в управлении делами общества.    

Ведущий научный сотрудник

Института законодательства

Республики Казахстан                                                        А.Б.Габбасов