Версия для печатиНАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ МАТЕРИАЛЫ
ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ
Алимбеков М.Т., председатель
коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Республики
Казахстан, к.ю.н.
Коррупционные правонарушения и актуальные вопросы совершенствования национального законодательства
Новейшая история Казахстана, прежде всего, характеризуется тем, что наше государство избрало путь развития рыночной экономики и строительства правового государства с демократической формой правления, исходя из принципов и международных стандартов западного образца.
Поэтому, признавая западные приоритеты в развитии экономики и в выборе политического режима, мы должны строить правовую политику с использованием достижений в этой области западноевропейских государств, естественно, с учетом национальных особенностей нашего государства.
Однако в настоящее время сложилась такая ситуация, когда, отказываясь в некоторых аспектах от преимущества западной правовой доктрины, продолжаем сохранять законы, пригодные для обслуживания основанных на административно-командных принципах прежнего экономического и политического порядка, хотя очевидно, что право как часть политики есть производная от экономики. Таким образом, появился некий перекос в управлении, порождающий коррупцию, и что в конечном итоге является тормозом дальнейшего развития нашего общества.
Учитывая последовательное и непрерывное развитие нашего общества и ставя перед нами необходимые задачи его совершенствования, Глава государства утвердил стратегическую программу «Путь в Европу» и на антикоррупционном форуме заявил, что вся правоохранительная система страны нуждается в серьезном реформировании: надо сделать ее более эффективной, открытой, работающей исключительно на интересы народа.
На наш взгляд, одним из конкретных путей осуществления на практике правовой политики является совершенствование национального законодательства с имплементацией некоторых положений Европейской правовой доктрины и европейского законодательства. В первую очередь, путем улучшения законов необходимо усилить их способность противостоять различного рода коррупционным проявлениям. Необходимо законодательно устранить малейшие лазейки в законе, дающие узаконенные основания, благодатную почву для злоупотребления.
Коррупционная почва в законе:
В рамках данного подраздела сложно сделать полный антикоррупционный анализ законодательных актов, однако для наглядности допустимо привести пример из гражданского законодательства. Раздел 3 Гражданского кодекса регулирует обязательственное отношение. В Германском гражданском законе это называется договорным правом, согласно которому неисполнение или ненадлежащее исполнение договора порождает обязательство, которое наступает во всех случаях за исключением факта форс-мажора. При этом возникновение обязательства за нарушение договора не зависит от усмотрения суда или должника.
В нашем же случае за неисполнение обязательства (договора) наступает ответственность, что предполагает виновность, предусмотренную статьей 359 ГК РК, которая прямо регламентирует: «Должник отвечает за неисполнение обязательства при наличии вины». Следовательно, действующий кодекс кроме форс-мажора требует установления вины, что находится в компетенции судьи. Недобросовестные судьи могут пользоваться этой нормой по своему усмотрению. Это обстоятельство и создает, на наш взгляд, коррупцию. Поэтому путем изменения и дополнения некоторых норм необходимо устранить условия, порождающие взяточничество и различные коррупционные проявления, что было бы реальной борьбой с первопричиной коррупции, а не ее последствием.
Административное законодательство:
Коррупция как отрицательное явление присутствует или проявляется в процессе управления, независимо от того, является это государственным или корпоративным управлением, между управляющим и управляемым.
Следовательно, важное значение имеет сбалансированность взаимоотношений, отмеченных выше двух сторон, в особенности согласованность взаимоотношения власти и гражданина, которая в первую очередь обеспечивает стабильное развитие общества. Дальнейшее развитие административного законодательства должно соответствовать задаче достижения этой цели. Реализации этих задач мешает стереотипная концептуальная позиция. В частности, ложное понимание того, что административная ответственность – это ответственность граждан перед государством, тогда как классическое его понимание, которое лежит в основе западного административного законодательства, это ответственность государственного аппарата перед своими гражданами.
Поэтому законодательство, регулирующее административные отношения, нуждается в коренном реформировании и приближении его к западным стандартам.
Прежде всего, необходимо разработать и принять новый закон «Об административных процедурах», который бы унифицировал порядок взаимодействия между структурами власти и власти с гражданином. Это требование обусловлено, в первую очередь, необходимостью упорядочить существующее законодательство, которое в настоящее время представляет собой некий симбиоз, в некоторых случаях, норм материального и процессуального права. Как следствие, будь это закон о недропользовании или закон о разрешении жалоб и заявлений граждан, в его составной части наряду с нормами материального характера присутствуют нормы, регламентирующее процедуру разрешения вопроса уполномоченными органами, тогда как порядок разрешения должен быть унифицированно изложен для всех государственных органов в законе об административных процедурах.
На практике сложность представляет совокупность норм, выраженных в Кодексе об административных правонарушениях РК, поскольку он содержит как нормы материального права, так и нормы процессуального права, что создает определенные трудности при его применении. Думается, назрела прямая необходимость принятия отдельного Административного процессуального кодекса Республики Казахстан и Кодекса об административных правонарушениях как совокупности норм чисто материального права. При этом важно разрешить вопрос подсудности рассмотрения дел об административных правонарушениях и дел, вытекающих из публичных споров.
На наш взгляд, дела об административных правонарушениях следует отнести к подсудности специализированных уголовных судов, поскольку характер и природа совершенных административных правонарушений сходны с уголовными правонарушениями, и, следовательно, наблюдается определенная схожесть порядка рассмотрения данных категорий дел, которых не без оснований называют на практике малым уголовным делом, поскольку только в силу своей малозначительности и небольшой общественной опасности эти правонарушения не могут быть отнесены к категориям уголовно-наказуемых деяний. Споры, вытекающие из публичных дел, должны рассматриваться в специализированных административных судах. При этом дела должны рассматриваться в ускоренном варианте, например в течение 10 суток, поскольку сам характер правонарушения требует скорейшего разрешения, а также предусмотреть, что с момента обжалования акта государственного органа его исполнение приостанавливается до вынесения судебного вердикта. Необходимо учитывать также и то обстоятельство, что поскольку речь идет о правовых взаимоотношениях между государственной властью и гражданином (юридическим лицом), где власть выступает в роли доминирующей силы, постольку бремя доказывания должно быть возложено на государственный орган. Именно в этом состоит отличие административно-правового разбирательства от гражданского процесса, где бремя доказывания законом возложено на стороны судебного разбирательства.
Гражданское законодательство:
Дальнейшее развитие гражданского законодательства предписывает исключение внутренних противоречий, отказ от принципа гражданско-правовой вины, за исключением регулирования деликтных отношений, что предполагает освобождение общей части ГК от понятия вины как субъективной стороны состава правонарушений. Следует более конкретно определить положение государства в гражданско-правовых отношениях, отделить его публичные функции от частных. Немаловажно освобождение Гражданского Кодекса от наслоений и почв, дающих повод для коррупции.
Гражданский процесс:
Несмотря на постановку вопроса об упрощении судопроизводства, который регулярно поднимался и ставился в качестве неотложной задачи, фактически в последние годы наметилась обратная тенденция. Вместо упрощения судопроизводства наше законодательство намного усложнило процессуальные отношения. Необходимо провести полную ревизию гражданско-процессуального законодательства. В первую очередь, следует освободить гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от норм материального права. Например, подраздел 3 «Особое исковое производство» предусматривает трехмесячный срок обращения в суд при оспаривании решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. ГПК РК по существу устанавливает сокращенный срок исковой давности, который регулируется нормами ГК РК, т.е. нормами материального права или ч.2 ст.83 ГПК РК, установивших штраф в размере десяти расчетных показателей за отказ от представлений письменного доказательства. Процессуальный закон не может устанавливать нормы, которые регулируются другим законодательством.
Суды и правоохранительные органы:
На фоне динамики происходящих политических и экономических изменений в стране, роста демократических преобразований в обществе и правового сознания граждан становится очевидным, что назрела явная необходимость реформировать суды и правоохранительную систему.
В этой связи хотелось бы предложить на обсуждение некоторые вопросы по судоустройству и судопроизводству.
Сбалансированность двух важных элементов судебной системы обеспечит ее стройность и целостность в плане внутренней организации ее деятельности и гарантирует ясность, понятность и доступность правосудия для субъектов обращения.
Судоустройство при раскрытии его содержания означает структуру звеньев и органов судебной системы, или, проще говоря, его «скелет». Исходя из этого, к этим структурным элементам следует отнести районное (приравненное) звено суда, областные (приравненные) суды с отраслевыми коллегиями и Верховный Суд с аналогичными коллегиями.
Судопроизводство – это форма, порядок рассмотрения дел в соответствии с компетенцией судебных инстанций, его можно обозначить в качестве «мышц» к «скелету». Общепринятыми стадиями или видами судопроизводства являются рассмотрение дел по существу первой инстанцией, рассмотрение дел в апелляционном или в кассационном порядке в последующих инстанциях и исключительный надзорный порядок рассмотрения дел.
В классическом варианте пересмотра судебных дел в порядке или в виде судопроизводства апелляция от кассации отличается пределами пересмотра. В частности, в порядке апелляции в процессе исследуются новые доказательства, которые не были представлены суду первой инстанции по уважительной причине, что не допустимо в кассации, т.е. апелляция позволяет пересмотр по факту и по праву с принятием соответствующего судебного акта, вплоть до принятия нового решения. Кассационный порядок пересмотра ограничен пределами проверки законности принятого решения с невозможностью исследования новых доказательств, в случае же обнаружения таковых кассация направляет дело на новое рассмотрение.
Изучение изменений и дополнений в Конституционный закон с позиции отмеченных выше общепринятых подходов показывает существенные отличия и допускает мнение, что он построен на неопределенных концепциях. В частности, предложено в областных и приравненных судах образовать апелляционную и кассационную коллегию, а в Верховном Суде уголовную и гражданскую коллегию. Явно проглядывается нарушение стройности и целостности конструкции судоустройства. Неизвестно, на основе каких теоретических и практических выводов построена данная конструкция, которая вызывает серьезные сомнения в ее оптимальности, поскольку в результате такой конструкции имеет место симбиоз, смешивание судоустройства с судопроизводством в построении структуры органов суда и порядком рассмотрения конкретных дел.
С позиции организации судоустройства и соответствующего восприятии его гражданами оптимальной является четкая и ясная структура судебных органов и соответствующий порядок судопроизводства.
Позволительной полагаем следующую схему судоустройства и судопроизводства.
Первое звено – районные и приравненные суды, рассматривающие все дела по первой инстанции по существу.
Второе звено – областные и приравненные суды с соответствующими коллегиями, рассматривающие дела по второй инстанции только в порядке апелляции по отраслям (уголовного и гражданского и т.д.)
Третье звено – Верховный Суд с коллегиями по уголовным, гражданским и другим делам, рассматривающими дела в отношении вступивших в законную силу судебных актов в кассационном порядке. Исключительная инстанция, как указано в законе, – это пленарное заседание.
Важный орган правоохранительной системы как прокуратура, фактически не относясь в настоящее время ни к одной из ветвей власти, в тоже время занимает позицию, которую можно охарактеризовать как структуру, находящуюся над всеми тремя ветвями власти политической системы страны.
По смыслу ст. 83 Конституции РК прокурор наделен даже такими полномочиями, которые ему позволяют осуществлять надзор за Парламентом, что, на наш взгляд, недопустимо. Поэтому, необходимо существующее положение ст. 83 Конституции РК, в части определения статуса прокуратуры, исключить, и определить ей место в системе исполнительной власти, наделив полномочиями по осуществлению межведомственного правового контроля. Кроме того, определить прокуратуру в качестве органа, уполномоченного координировать уголовное преследование, а в рамках гражданского процесса – представляющего интересы государства в суде. При этом необходимо отметить, что Конституция РК не определяет прокуратуру как орган Высшего надзора, в том числе и надзора за судами. Между тем, и в уголовно-процессуальном, и в гражданско-процессуальном законодательстве присутствуют нормы, предусматривающие полномочия прокурора по осуществлению надзорных функций за судами, что позволяет утверждать нарушения принципа равноправия и состязательности сторон судебного процесса, а также принципа независимости суда. Положение прокурора как органа, участвующего в гражданском и уголовном судопроизводстве одновременно и как стороны по делу, и как инстанции, осуществляющей надзор, противоречиво с точки зрения закона и не имеет под собой никакой логики. Поэтому прокурор должен быть освобожден от ставшего не нужным надзора за судами, что соответствовало бы всем международным стандартам, которые стали во всех цивилизованных государствах обычной практикой. По нашему мнению, прокурор является, согласно Конституции РК, органом уголовного преследования и должен всю свою деятельность сосредоточить на работе по организации уголовного преследования в рамках деятельности правоохранительных органов и приходить в суд в качестве обвинителя, если речь идет об уголовных делах, и участвовать в суде в качестве представителя интересов государства, если речь идет о гражданском судопроизводстве. В общегосударственном масштабе мог бы выступать в качестве единого правоконтролирующего органа в системе исполнительной власти.
Следующим направлением государственного контроля должен быть контроль за финансовыми потоками, осуществляемыми Министерством Финансов, которое также, являясь частью системы исполнительной власти, должно осуществлять контроль за проводимыми финансовыми операциями.
Эти предлагаемые изменения есть требование времени, когда пришло время привести всю правовую систему Республики Казахстан в соответствие с теми демократическими нормами, которые продекларировал Казахстан при избрании его председателем в ОБСЕ.
